2026 DHS/USCIS EB-5拟议规则核心变化
- ARCFE-CN
- 7月8日
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当地时间 7 月 2 日，美国国土安全部（DHS）/ 美国移民局（USCIS）发布了一份长达 358 页的 EB-5 投资移民拟议规则（Notice of Proposed Rulemaking，NPRM）。这并不是一项全新的移民法案，而是 DHS/USCIS 对 2022 年《EB-5 改革与诚信法案》（EB-5 Reform and Integrity Act，简称 RIA）所作出的系统性法规落实，也被业内视为 RIA 生效以来最重要的一次制度细化。
2022 年 3 月 15 日，RIA 正式签署生效，被普遍认为是 EB-5 项目设立三十多年以来最重要的一次改革。它重新设计了 EB-5 区域中心项目的监管框架，引入了预留签证、I-956F 项目申请、资金监管等一系列新制度。但作为法律，RIA 更多确立的是原则性框架，许多具体执行问题仍有待进一步明确。
过去几年，这些问题主要依赖 USCIS 政策手册、行政判例、律师解释及行业惯例来判断，因此在实务中难免存在理解差异。而此次 DHS/USCIS 发布拟议规则，正是试图将 RIA 后长期需要细化的审理标准、合规要求和监管程序进一步系统化、法规化。
需要特别说明的是，目前该文件仍属于 拟议规则，并非最终生效规则。接下来，DHS/USCIS 将开放为期60天的公众意见征集，行业协会、区域中心、律师事务所、项目方及社会公众均可提交评论。待 DHS 综合各方反馈后，才会发布最终规则（Final Rule）并正式生效。
本篇文章，我们一起来看看本次EB-5拟议规则的几大核心变化。
一、投资持续期进一步明确
投资持续期是本次拟议规则中最受关注的问题之一。
2022年RIA 已经将 EB-5 投资持续期调整为：投资人需要维持投资不少于2年。这一“2年”并不是 2026 年拟议规则新创造出来的，而是 2022 年 RIA 已经带来的法律变化。
但这次 2026 年拟议规则进一步说明：
“两年”并不是从签约日、打款日机械起算，而是从投资人将全部合格投资金额投入 NCE、置于 at risk 状态，并在适用情况下可供 JCE 使用之日起计算；
同时，I-526E 递交当天，投资资金必须仍处于合格投资状态。
这意味着，投资人不能简单理解为：“我过去投过两年，资金已经退出了，现在再递 I-526E 也可以。” 按照拟议规则的逻辑，投资人递交 I-526E 的当天，资金仍应at risk，并且可以被 JCE 使用的投资状态。
换句话说：对于区域中心项目，如果项目结构是 NCE 将 EB-5 资金投放或贷款给 JCE，用于 job-creating activity，那么在递交 I-526E 时，资金最好不只是停留在投资人账户、认购意向、可退 escrow 或 NCE 空转账户中，而应当已经根据项目文件进入真实、可验证、可供 JCE 使用的投资状态。
同时，DHS 也特别讲了 escrow。投资人仍然可以把资金放在 escrow，等待 I-526E 批准后释放。但如果是这种结构，两年投资期不是从放进 escrow 就算，而是从 I-526E 批准后，资金释放到商业就业活动、并进入 JCE 或被 JCE 使用时开始计算。
这和 2022 RIA 有什么区别？
区别在于：RIA 给了法律框架，拟议规则给了 USCIS 的执行口径。RIA 说投资要预期维持至少两年；USCIS 现在进一步说明，这两年一般从资金投入 NCE、at risk，并且按情况 available to JCE 时开始算。
更关键的是，USCIS 要把“递件当天资金仍然 at risk / available to JCE”从原来 Q&A 里的政策解释，放进拟议法规里，变成更硬的审查规则。
二、Bridge Financing （过桥融资）创造就业被重点限制
EB-5 的核心逻辑始终是：投资人的资本投入，必须创造至少 10 个符合要求的全职就业。
本次拟议规则进一步强调就业创造与 EB-5 资金之间的关系。DHS 在重大变化中列出，将明确投资金额、投资持续期、就业创造要求和证据要求，并拟取消使用已偿还 bridge financing（过桥融资）作为 EB-5 就业创造依据。
这项变化非常关键。
过去，部分 EB-5 项目会先用过桥贷款启动建设，之后再用 EB-5 资金替换过桥贷款，并主张相关就业可计入 EB-5。DHS 现在拟取消“已偿还过桥融资”作为就业创造依据，反映出其监管方向：EB-5 资金不能只是事后替换已经完成使命的资金，而应当与实际就业创造活动有真实联系。
三、Visitor spending就业计算模型被明确否定
本次拟议规则对就业计算模型也作出重要限制。
过去，一些酒店、旅游、商业综合体或大型零售项目，会使用 visitor spending，也就是访客或游客消费模型，来计算间接就业。逻辑通常是：项目吸引游客或消费者，游客在当地餐饮、交通、购物、娱乐等方面消费，从而带动就业。
但这类模型的问题在于：因果关系较难证明，假设空间较大，也容易产生就业“水分”。
本次拟议规则明确提出，区域中心不得依赖使用 visitor spending 作为输入的经济模型来证明就业创造。
USCIS 希望 EB-5 就业计算更接近项目本身真实发生的建设、运营和商业活动，而不是依赖难以验证的外部消费假设。
这对以建筑投入、硬成本、软成本、实际开发支出为就业计算基础的项目相对有利；对高度依赖游客消费、消费外溢效应或假设性流量的项目则会形成限制。
四、TEA 认定更严格并拟引入“高就业地区”更高投资额
本次拟议规则进一步细化了 EB-5 投资金额与 TEA 认定规则。按照当前 RIA 框架及本次拟议规则：
普通项目：最低投资额为 105 万美元；
TEA（高失业地区） 或基础设施项目：最低投资额为 80 万美元；
高就业地区项目：DHS 拟设定更高投资额，为 140 万美元。
RIA 已经将高失业地区的认定权交由 DHS/USCIS 主导。本次拟议规则则进一步明确，高失业地区应由项目所在地 census tract，或项目所在地若干相邻 census tracts 组成，并可纳入与项目所在地直接相邻的 census tracts 进行加权计算，整体失业率需达到全国平均失业率的 150%。同时，只有 USCIS 可以认定某一区域是否符合高失业地区资格。
这意味着，过去行业中通过大范围“拼接普查区”来人为凑高失业率的空间将进一步被压缩。未来，项目是否符合 80 万美元投资门槛，不能只看州政府证明或第三方报告，更要看其 TEA 论证是否符合 USCIS 对地理范围、数据来源和加权计算的要求。
对于位于核心城市、低失业率区域的项目而言，如果无法满足 TEA 或基础设施项目要求，可能不再适用 80 万美元门槛；若被认定为拟议规则下的“高就业地区”，投资额甚至可能提高至 140 万美元。
另外，从2027年1月1日起，所有投资门槛都会按CPI自动联动通胀，每五年调整一次。
五、资金来源和资金路径审查范围更广
除了投资款，管理费、行政费、换汇路径、第三方转款都要证明合法来源和合法路径。第三方换汇要说明其合法、受监管，并符合相关 AML/CFT 要求。
数字资产可以作为资金来源路径的一部分，但不能直接作为 EB-5 capital 投进 NCE。
六、Troubled Business 路径拟被取消
DHS 在重大变化中明确提出，将移除 troubled businesses 作为建立 EB-5 资格的一种路径。
传统上，troubled business 是指处于困境中的企业。投资人可以通过维持该企业的就业岗位，而不是创造新的就业岗位，来满足 EB-5 就业要求。但在当前 EB-5 市场中，这一路径使用较少，也与 RIA 后强调“新增投资、真实就业创造、项目透明监管”的方向不完全一致。
换句话说，DHS 更希望 EB-5 回归主线：
新的合格投资，进入新的商业活动，创造可验证的就业。
对主流区域中心项目而言，取消 troubled business 路径影响有限。大多数区域中心项目本来就是依靠经济模型计算新项目带来的直接、间接或衍生就业，而不是依靠维持困境企业岗位。
但这一变化仍然说明，USCIS 正在清理旧规则中较少使用、容易产生争议或不符合新政方向的路径。
七、优先日保留与善意投资人保护进一步明确
本次拟议规则拟实施 priority date retention，即优先日保留机制。DHS 在重大规则变化中明确列出Implementing priority date retention。
这项机制的背景是：EB-5 投资周期很长，投资人有时会因为非自身原因受到影响。例如区域中心被终止，或者 NCE/JCE 被禁止参与 EB-5 项目。如果投资人本身是善意投资人，却因为项目方或区域中心的问题失去移民资格，这显然不公平。
新规明确了“优先日保留”规则：如果因为区域中心被终止、项目出问题等非投资人自身原因导致申请出问题，投资人在收到通知起180天内递交修正即可保留资格、保留原来的优先日，不用重新排队。此外，如果届时投资款已投满 2 年、就业也达标了，就不用重新投资或换项目。
但必须注意，这不是自动保护，也不是无条件保护。投资人仍需要在规定时间内行动，并且证明自己继续符合 EB-5 要求，包括投资、资金来源、就业创造或转接安排等。
八、I-829 准备流程更加明确
DHS 将 I-829 去条件流程改进列为本次拟议规则的重要变化之一。
这次新规把I-829的申请要求、材料清单、审核流程、延期规则、补件标准等全部写得非常清楚，甚至连项目方必须提前90天更新就业数据的要求都定了。
还明确了：如果就业创造还没完成，但投资已按时到位且项目在正常推进，可以给一年的延期完成就业创造，不会直接拒绝I-829。
九、区域中心监管被全面强化
本次拟议规则对区域中心的监管是全方位的。
DHS 明确提出，将建立和强化包括 monetary penalties、suspensions、debarments、terminations 在内的 enforcement provisions，即罚款、暂停、禁止参与和终止机制。
拟议规则还规定，USCIS 可以根据违规的性质、严重程度、是否故意或鲁莽、是否存在管理层知情、是否损害 EB-5 项目声誉、是否配合调查等因素来决定制裁。区域中心可能面临的罚款最高可达相关违规涉及的投资人资本总额的 10%；罚款不得使用投资人资本支付，并将存入 EB-5 Integrity Fund。
此外，DHS 预计未来将加强 site visits 和 audits。影响分析中提到，DHS 计划每年进行约 1,000 次现场访问或虚拟检查；对于区域中心审计，DHS 使用 589 个已批准区域中心作为估算基础，并指出若区域中心聘请外部审计师，实际成本可能更高。
从行业角度看，合规成本上升几乎是确定趋势。大型、规范、具备长期项目管理能力的区域中心会更容易适应；小型、松散、依赖单一项目发行或弱合规运营的区域中心，压力会明显增加。
十、资金监管要求更明确
RIA 已经提出区域中心项目需加强资金管理。本次拟议规则进一步将“资金监管”落到更具体的执行层面。
拟议规则要求，参与区域中心项目的 NCE 或关联 JCE 应建立独立账户，并聘请合格、独立于 NCE/JCE 及其管理人员的 fund administrator。该 fund administrator 可以是符合条件的注册会计师、律师、broker-dealer，或在 SEC 注册的 investment adviser。其职责包括监控和追踪资金转移、核实资金转移符合治理文件、参与或批准资金划转、至少每季度向投资人提供账户活动信息，并保存账簿和记录。
换句话说，EB-5 资金要有单独账户、独立第三方、转款审核、季度报告和完整记录。这对投资人是一项重要保护。
十一、Promoter 推广人注册与宣传合规将成为重点
新规把所有参与EB-5推广的机构和个人，全部纳入了监管体系——不管是美国的区域中心代表，还是国内的移民中介、海外顾问、财富机构，只要推广EB-5项目，就必须通过 I-956K表格在USCIS注册备案。
不仅要注册，还要披露：佣金、与项目方关系、有没有利益冲突。虚假宣传、承诺绿卡、夸大收益，一旦查实，直接永久禁止参与EB-5行业，甚至可能牵连由该中介介绍的投资人。
十二、说在最后
EB-5 诞生三十多年，经历过高速发展，也经历过项目暴雷、虚假宣传、资金挪用、区域中心失控、就业造假、投资人维权等问题。过去一些项目依赖信息差、规则缝隙和夸大营销吸引投资人，短期看似热闹，长期却损害了整个行业信誉。
RIA 以及本次拟议规则的本质，是用更强的监管给行业“挤水分”：
把不透明的资金路径透明化；
把过度包装的就业模型规范化；
把区域中心的持续责任制度化；
把推广人的销售行为纳入监管；
把善意投资人的补救机制明确化；
把不合规主体的处罚后果具体化。
短期看，合规成本会上升，项目发行门槛会提高，部分小型或弱合规机构会承压。但长期看，规则越清晰，风险越透明，真正有能力、有经验、有风控、有合规体系的机构，反而会更容易获得投资人的信任。
对区域中心和项目方而言，未来真正的壁垒，也不再是短期募资能力，而是长期合规能力、资金监管能力、项目执行能力和风险管理能力。
EB-5 从来不是简单的“买身份”。它是一项同时受到美国移民法、证券法、商业法和项目风控共同约束的长期投资安排。
而这份 358 页拟议规则传递出的核心信息正是：
未来的 EB-5，将属于那些真正专业、透明、审慎，并经得起监管和时间检验的机构与项目。
本文（EB-5拟议规则）重点：
1. 这份文件目前仍是拟议规则，并非最终生效规则；
2. 其核心意义在于进一步落实 2022 年 RIA，对投资持续期、TEA、就业创造、资金监管、区域中心责任和推广人合规作出更细化说明；
3. 对投资人而言，未来选择 EB-5 项目时，不应只关注是否“无排期”或是否满足 80 万美元门槛，更要看项目资金是否真实进入就业创造活动、区域中心是否具备长期合规管理能力，以及资金监管和信息披露机制是否清晰。
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